如果讓你來規劃政策?新一代健保卡協作會議

Yun Chen
16 min readJul 12, 2018

文長六千字,閱讀時間約 7 分鐘。文章主要分為協作會議介紹、會議前、會議中三部分,有參與者視角的經驗與給規劃協作會議的建議。

我 7/4 受邀參與新一代健保卡協作會議,是非常有趣的經驗,一是這是由政府部會發起,邀請健保卡的使用者 — 包括醫療院所人員與一般病人 — 在政策規劃非常前期就加入討論的新嘗試,討論新式健保卡有沒有可能不需要插卡或是變成虛擬卡片;二是我的身份很微妙,是社群專家,我一直不太清楚社群專家要幹嘛,只好來寫個部落格好了(其實沒有這樣要求,這也不是業配)。

什麼是協作會議?

協作會議是唐鳳辦公室的數位創新基地(PDIS)發展出來的一套討論議題、政策的一種方式,不同於傳統公聽會或是專家會議,而是找利害關係人以小組討論、便利貼工作坊、搭配數位工具等形式,在過去兩年,開放政府協作會議不斷改進這套流程,許多在行政院 JOIN 公眾參與平台上超過五千人連署附議的提案,就是以這種實驗性的方式跨部會與提案人開會。(關於開放政府協作會議的流程與使用工具,可以參考 PDIS 網站,有工作誌的文章報導,還有每場協作會議的逐字稿、直播錄影與線上便利貼的議題分析架構)

這次健保卡的協作會議很特別,是由部會發起的初期政策想法,而不是民眾提案後經過開放政府協作會議溝通。有一點要注意的是,「協作會議不求達到共識,也不會做出政策決議,只會釐清議題,或是提出可能解法,納入政府後續政策研議參考。⋯⋯留下完整的政策討論軌跡,幫助政府更清楚這個議題,並在制度調整時可以多方參考討論出來的解法。」(摘自本次會議議題手冊)我個人猜想唐鳳也希望未來各個部會如果覺得協作會議這套流程對政策規劃有幫助,可以在政策規劃前期納入更多使用者和利害關係人的意見,未來各部會可以自發舉辦協作會議,不必經由 PDIS 團隊主持。於是這場協作會議是雙主持,每桌的桌長由一位 PDIS 成員搭配一位健保署的先進,(發現要進入公務員的世界就要稱呼別人為先進)。

接下來這篇文章我會從兩種角度出發,每個段落我會先從參與者的角度出發,講整套協作會議是怎樣的一種體驗,然後再切換成給規劃工作坊的人的建議。大部分讀者可能都沒參加過協作會議,希望這篇文章也能讓你了解一場協作會議在做什麼,你有沒有可能引入類似的模式在你的組織中,有什麼可以注意的事。

會議前:想辦法在短時間內搞清楚議題

我接到了電話詢問我是否能作為社群專家出席,然後在開會五天前收到核定可以公開的pdf 文件檔和線上版議題手冊。這以政府會議來說很難得,所提供的會議資料是完全可以公開的。

很難引起社群討論

五天的時間其實不長,我第一個反應是把這份資料丟到我的社群媒體上還有 g0v 的群組裡,希望大家能夠給一些意見。我開了一份共筆 hackpad 讓大家可以留言,結果有給我意見的人幾乎都沒留在 hackapd 上,是直接留在 g0v 臉書社團的留言串裡。我再接再厲開了線上 hangout,滿多人有回應或是幫忙分享,但除了健保署的人有短暫靜音加入視訊 hangout 外,也沒人理我,可能大家都在看世足。在試圖引起社群討論這件事,我發現需要先在最外層的訊息就傳達出這個會議要幹嘛,主要的爭議點和討論焦點是什麼,

健保卡可能變成類似悠遊卡或是數位虛擬卡片嗎?

《新一代健保憑證規劃協作會議》聽起來就很無聊與不明所以,大家不知道為什麼需要大費周章討論新一代健保卡,畢竟現在的健保卡不是用得好好的嗎?點進議題手冊還是霧煞煞,要讀到 PART II 第五和第八個章節才知道要討論以下事項:

因為目前的健保卡(15 年前發放)有以下問題:

  1. 反覆插卡造成磨損率高
  2. 讀卡機讀取過慢,造成診間等候時間過長
  3. 讀卡機設備架設很重很麻煩,不方便居家照護、偏鄉醫療。
  4. 民眾常常遺失
  5. 不是所有健保卡都有照片,容易有冒用的情形
  6. 現有晶片規格容量不足
  7. 現有晶片規格資安等級不夠

因此健保署希望提出來討論的幾個方向:

  1. 新的實體卡不要插卡,改成類似悠遊卡的感應卡片,或是虛擬的健保卡憑證
  2. 健保卡要加上行動支付或是電子錢包的功能嗎?
  3. 未來能不能只用手機中的虛擬健保卡就醫?
  4. 實體卡有可能退場嗎?
  5. 若是虛擬卡片,能不能加上授權功能讓他人帶長者和小孩就診?
  6. 虛擬健保卡能不能加上生物辨識的功能?

因此,就有人明確跟我說生物辨識對醫生比較方便,但也有人跳出來說不想要生物辨識覺得侵犯隱私權。

議題手冊有洋洋灑灑列了利害關係人列表,主要是不同類型的健保卡使用者和提供醫療服務的人。

熟悉使用者經驗設計的人,就會理解這是以使用者為中心的需求討論,而非以政策設計者或是設計資訊架構的人為角度出發。但我是除了資訊管理專家與台權會之外的「社群專家」,因此我很誠惶誠恐地覺得我應該要對議題更加理解,找出社群專家在這個議題上該扮演的角色(不然以我動不動就跌倒的體質,也是很常使用健保卡的,可以從健保卡使用者的角度出發)。

主動蒐集不同使用者的想法

我必須很誠實地說,在確認要參加會議以前,我對於健保卡議題完全沒關心也完全沒想法,就算要參加會議,我也是工作忙完之後,約莫三天前才有時間好好研究一下議題,我大概留了六個小時來做這件事。讀議題手冊很快,一小時內就讀完了,但我有滿滿的困惑,例如虛擬卡片可能會採取什麼樣的技術?因為我個人在乎隱私權和資料安全,以及虛擬憑證的易用性,於是我寫了信去問承辦人技術性問題。例如手冊給的資料說民調結果顯示,醫療院所有 59.4 % 支持虛擬卡片,一般民眾卻只有 20.3 %採正面態度,到底為什麼呢?現在健保卡到底有什麼問題呢?新的感應式卡片和虛擬卡片會有什麼問題?議題手冊裡面提到的國外健保卡制度的好處跟造成的問題是什麼呢?(我最後沒力氣去更深度查詢國外的醫療身份認證制度)

為了更全面瞭解議題,於是我打了電話問我媽帶外婆看病的體驗;我問了在醫院實習的朋友,他跟我說健保署有個 app 「健保快易通」,輸入健保卡號就可以查詢自己的健康存摺,結果我發現幫那個 app 做身份認證的公司年底就要解散了;我問了診所的醫生,同時也是關心數位隱私權的朋友,他跟我說診所最擔心的就是換讀卡機的費用,他也跟我解釋憑證、身份認證與電子簽章的不同。我只好把這些都打上 hackpad 做記錄,雖然沒人編輯 hackpad,但是當天會議討論中我感覺似乎有人有看到這些額外的補充資訊。

這樣一輪下來,其實我還是不知道現場要去討論什麼。我朋友安慰我說,又不是每個參加會議的人都有那麼多時間去研究這個議題。

給規劃者的建議:

做得很好的地方:

  1. 議題手冊公開上網
  2. 議題手冊內容清晰,有提供對議題理解的背景知識,有健保卡的使用歷程、討論限制、相關法規、國外制度、預計討論方向等。
  3. 邀請參與協作會議的利害關係人名單以使用健保卡的情境出發

希望流程可以更好的地方:

  1. 在信件中明確寫出要討論的問題,因為在會議現場其實就有列出很明確的討論問題。
  2. 會議中的簡報有圖表,因此比純文字的會議手冊更清楚。
  3. 提醒大家是以使用者的角度出發。
  4. 希望議題手冊可以有超連結,在名詞解釋或是國外制度的部分,至少有外部的資料可以讓我可以瞭解更多細節,例如我想要查德國的健保卡資料,我根本不知道關鍵字該下什麼。或是我想要進一步了解虛擬卡片有哪些可能。
  5. 有地方可以讓與會者事先提供意見,或是標註希望提供更詳細資料或是對健保署發問,不必到現場聽簡報再發問。我會想要在會前就知道與會者有哪些想法,彼此可以互相補充背景知識,例如我想知道大醫院第一線掛號櫃台的需求是什麼。但我知道就算有數位工具,實作上也很困難,大部份人沒時間先行做這麼多事,對數位工具的近用度也不同。

會議中:5 小時, 30 人,一堆便利貼

協作會議表定就要五個小時,這就是做參與式政策討論的代價,成本很高。於是怎麼讓大家在時間內有效討論,產出的結果可以報給長官聽或是對外解釋,一直都很考驗這種場子的主持人。時間真的很緊湊,分組報告是在大家的便當時間。

簡單講流程

  • 開場:協作會議介紹,還有總共約三十位的參與者自我介紹。
  • 議題簡介:健保署同仁介紹議題,然後開放 sli.do 線上匿名針對健保署的簡報發問。
  • 分組討論:提供了兩大張海報,上面有分析議題框架的表格,討論中用不同顏色的便利貼記錄與會者觀點貼到海報上。
    - 第一階段:針對新一代健保卡的行動支付、非接觸式、虛擬卡片、授權機制,列出願景和憂慮,或是其他可能的建議方向。
    - 第二階段:針對虛擬健保卡的使用情境從全面換發到在門診、急診、藥局、居家醫療等不同情境的討論。
  • 分組報告與全場收斂:六組輪流上台報告,由主持人用便利貼收斂要點後,貼在最前方的兩張大海報上。
  • 點點投票:收斂過後的意見,每個參與者一張海報上可以分別貼六個點點貼紙到便利貼上,目的是標定這些便利貼上意見的優先順序,供後續政策參考。
整場會議的討論結果收斂長這樣,photo credit: 林雨蒼

在這場協作會議中,我應該是一個特異的與會者,因為我很熟悉唐鳳辦公室 PDIS 帶討論所使用的工具 — — 設計師愛用的便利貼、sli.do 線上匿名提問等,都是我自己帶工作坊時會使用的工具,但我感覺不少人是第一次這樣討論,結果我就不小心搶了助理桌長的工作,開始幫大家寫便利貼貼到海報上(突然發現寫便利貼抓重點也是技術活)。這其實不是件好事,意見很強、手上又有筆負責記錄的參與者一旦主導討論方向,很容易會忽略同桌其他同樣重要但比較不強勢的聲音。但事實上桌長一開始想要鼓勵大家提意見的時候,也帶入了非常多個人生命經驗與意見,所以在現場其實也很難區分。

分組討論的便利貼和海報紙,藍色是願景,黃色是憂慮

怎麼跟一群陌生人討論未來政策

事實就是討論很難展開,因為大家很難想像「新一代健保卡」或是虛擬的健保卡會是什麼東西,還要面對一群陌生人有效率地提出願景與憂慮。在這方面,主持人開始丟個人使用健保卡的經驗的確是一個好的開始。歸納了一下對這種討論有幫助的方式:

一、先名詞解釋與事實釐清才能想像情境

從我參與的小組討論觀察下來,實質討論前首先名詞要釐清、要提供背景資訊:到底什麼是虛擬卡片?什麼是生物辨識?什麼是授權機制?雖然健保署說技術不設限、政策也不設限,讓大家自由討論,但是在使用場景和技術不明確的狀況下,會無法想像使用情境。虛擬卡片到底是可以把健保卡放在綁信用卡的悠遊卡上用 RFID,還是手機支付的 NFC,還是掃 QR code 等方式?沒講清楚會雞同鴨講或是無法想像使用情境,像是一開始門診人員就擔心醫院成本很高,要裝生物辨識的大台儀器,像是出國在機場自動通關那樣,但我提出可以用手機端的指紋解鎖功能驗證即可,並且我覺得生物辨識資料不應該存在醫院的主機裡。一個清楚的情境也是讓大家比較好討論,因為大部份的人平常是不會去想健保卡的新應用,只能直覺反應,如果這次會議沒提出虛擬卡片,我這種熱烈擁抱新科技的人大概也不會想到健保卡可以沒有實體卡。或是我會後跟區塊鍊的朋友交流,才知道一些區塊鍊作為身份認證也許可以應用在就醫情境上。因此第一階段的四個大方向討論比較空泛,後面有具體使用場景例如虛擬健保卡在社區藥局領藥時就比較好討論。

二、為使用者發聲

大家會不確定自己的角色是什麼,該在討論中提供什麼樣的資訊,藥師覺得自己不懂技術一開始沒怎麼說話,但是一很明確問在藥局使用健保卡的問題,他可以非常清晰地指出關鍵環節跟要解決的問題。

三、從使用情境提需求而不用追求完整政策

我覺得討論要從需求出發,而不要從解法出發,也不需要追求共識和政策可行性,就是盡可能地把需求跟覺得可能有幫助的事情提出來。大家對於現在問題的抱怨是最直接可以提出的,但未來的 solution 需要一個具體的想像。我自己對這場協作會議的定位是 brainstorming,盡可能地提出各種需求與可能解法,不需要考慮政策執行面太多細節,法規、財務、跨部會等問題,可以健保署慢慢研議或之後的會議再討論。我們能把需求整理出來就很不錯了,例如:使用者提出全面換發健保卡不想臨櫃申辦;每組都不贊成健保卡完全虛擬化有哪些原因;不贊成健保卡綁行動支付有哪些原因;診所擔心換機的費用昂貴要自行吸收。

總結不同使用情境的海報紙與白版,photo credit: 林雨蒼

多樣的利害關係人帶來多元的討論角度

當大家開始進入狀況之後,有些想法的確是討論的時候才冒出來的,並且因為在使用場景中不同的角色,而可以彼此補充資訊、提出問題。像是虛擬卡片可以授權多人的機制,如果是多個兒女互相角力帶父母去看醫生,到底誰可以拿到授權?長者真的能清楚數位授權的意義嗎?或是能夠設定、檢查數位授權的權限與時效?一張實體卡至少很能夠確認卡在誰身上。我則提出新生兒的虛擬卡片權限如果在父母身上,那幾歲的時候可以移轉到本人?如果我媽到我十八歲都擁有我的健保卡權限的話,萬一我得了性病不想讓他知道怎麼辦?如果只剩下虛擬卡片在手機裡,在路上車禍送急診的人要怎麼看到他的病歷?畢竟目前實體健保卡多會存放在皮夾裡,裡面有最近六次的就醫紀錄和過敏藥品。

有一些跟健保卡本身比較無關,但是健保系統的問題其實也會被帶到。這邊是在跨小組的分享中,比較可惜沒有做跨組意見交換的部分,不然其實不同專家可以互相補充,例如:醫生和藥師都擔心雲端藥歷資料要一天才能同步會造成病人重複領藥,問為什麼雲端藥歷沒有辦法即時更新?資訊人員出來解釋為什麼沒辦法醫師開完藥就即時上傳雲端藥歷資料庫(檔案太多,大醫院常常是先存在醫院系統內,晚上才批次上傳)。

我在聽其他組報告的時候非常有趣,會想說自己怎麼沒想到呢?或是大家英雄所見略同,例如都覺得要保留實體卡片。這次學到很多自己沒有深入想過的健保卡問題,以及一個協作會議可以做到怎樣的事情,以及如何幫助大家做事實層面的釐清、觀點、價值判斷拆開討論。最後一個小抱怨,我不懂為什麼大家都很希望唐鳳做些什麼,或是唐鳳要在場,這明明是健保署的事。(於是我趁唐鳳講話的時候溜出去上廁所)

給規劃者的建議

覺得很棒的地方

  1. 真的是在政策前期就丟出來討論,因此討論空間很大。
  2. 每組有健保署的先進。至少在我們這一組,健保署的同仁對於健保卡相關技術、法規、執行層面的問題都非常了解,可以即時回答大家的疑惑,推進實質討論。(之前在台北市的參與式預算現場也是有厲害的公務員才能討論順利)
  3. 海報上的分析框架有助於討論有架構,不會無止盡發散。
  4. 分成不同的就醫情境,對於發想可能會遇到的問題和可能的解法非常有幫助。
  5. 由於是部會發起,感覺對政策有更全面性的檢視,並且熟悉相關政策與法規,有比較明確的 scope,不同於 JOIN 提案上民眾單點式的提案。
  6. 強調分組討論是紀錄、交流各方觀點,不是把別人的想法拿掉。
  7. 雖然利害關係人上沒這個分類,但遇到幾個都是管醫院資訊系統的資訊人員,對於技術實作有很深的了解。

希望流程可以更好的地方

  1. 在健保署簡報後的發問讓大家問事實以及為什麼,價值判斷和建議方案應該放在小組討論。(我覺得被問健保卡為什麼想要行動支付,不會跟健保卡只能用做醫療用途的法規互相抵觸嗎?健保署同仁回答因為國家發展方向要行動化就滿經典的。)
  2. 小組內可能需要再一次自我介紹,或是某種建立信任的方式,並且賦予每種身份獨一無二的重要位置。討論到最後會忘記誰可以提供哪一種使用者角度的意見。我自己其實希望在便利貼上標註是怎樣背景的人提出的意見,而不是所有討論在小組裡被抹掉個人差異了。
  3. 提醒大家從需求和使用情境出發,不一定要提出完整可施行的政策。
  4. 分組報告和總結的時候,希望有辦法讓全場看到便利貼上的字。可以是電子版、錄影投影、文字式的線上共筆。
  5. 許多代表健保卡使用民眾的人,其實在醫療相關領域工作,覺得不是真的一般的健保卡使用者,可能是因為邀請太趕。
  6. 如果真的計畫有後續會議,可以介紹一下後續會議的定位,這樣參與者對於本場會議的定位會更清楚認識。

會議後:接下來政策會怎麼規劃呢?

這次討論熱烈以至於時間有點拖到,所以最後用點點貼紙投票的環節非常匆促結束,可能很多人沒有看到最後現場投票的結果。主持人雨蒼在會後迅速訪問了幾個參與者,我是其中之一,大家的回饋是覺得這樣的討論方式耳目一新,也關心健保署會怎麼延續這場的討論,想看到之後政策規劃的差別在哪裡。

如果你也持續關心新一代健保卡的討論,這場會議的逐字稿和錄影會在 7/20 在這裡公開:https://pdis.nat.gov.tw/how-we-work/tracks,健保卡議題也正式放到眾開講上開放留言到 8/7,趕快去表達你對健保卡的意見吧!https://join.gov.tw/policies/detail/dc226809-6651-406e-8841-87fefec51875

聽說健保署規劃未來還會有幾場的協作會議,就請大家拭目以待了,我也期待後續若有開放網路評論的規劃,能有更多網友參與討論。(健保署願意放文件公開到網路上比較簡單,有人真的關心健保卡議題來評論比較困難)

至於 PDIS 支援的開放政府協作會議的相關工作坊工具與資料,可以參考這個英文版的 Hackfoldr,或是〈一場協作會議是怎麼開的〉。不管你是個人還是 NGO 還是公務機關,都可以自己開一場協作會議。

如果你有耐心看到這裡,你大概是真的對協作會議、公民參與政策規劃或是新一代健保卡真的很有興趣的人,你可以在 medium 拍手讓更多人看到這篇文章,或是你對我正在開發的數位工具可能會有興趣。

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Yun Chen

Nobody in g0v.tw, PM of disfactory.tw. Caring #civictech #opengov #socialdesign. Now researching on Internet and open democracy.